改革開放40多年來，我國宗教法治建設(shè)走過了波瀾壯闊的發(fā)展道路，取得顯著的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)歷史性跨越。其中，自2005年3月1日起正式施行的《宗教事務(wù)條例》（以下簡稱《條例》），也已經(jīng)走過20年的不凡歷程。它是改革開放以來黨的宗教政策在法律制度方面的總結(jié)，填補(bǔ)了宗教事務(wù)治理在國家層面的立法空白。在《條例》制定實(shí)施的20年里，我國宗教事務(wù)治理逐步朝著系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化邁進(jìn)。特別是2017年《條例》全面修訂，標(biāo)志著我國宗教法治建設(shè)又邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，為新征程上宗教事務(wù)治理法治化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)提供了重要支撐。 一、《條例》創(chuàng)制發(fā)展的 脈絡(luò)和源流 新時(shí)期黨的宗教工作的一條主線，就是貫徹落實(shí)黨的宗教政策和逐步健全宗教法制。1979年召開的第十四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議決議指出：“宗教信仰自由政策，是我們黨正確處理群眾宗教信仰的一項(xiàng)根本政策”“必須以堅(jiān)定的態(tài)度，大力克服各種困難，認(rèn)真貫徹中央的方針政策，盡快地解決信教群眾過宗教生活所需要的場所、用品和主持宗教活動(dòng)的神職人員，使信教群眾享有宗教信仰自由的權(quán)利，并認(rèn)真落實(shí)對(duì)宗教界人士的政策，把廣大信教群眾和宗教界人士團(tuán)結(jié)在政府的周圍，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為四化貢獻(xiàn)力量”。（參見《新的歷史時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》） 在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾年的宗教工作實(shí)踐，中共中央于1982年3月印發(fā)《關(guān)于我國社會(huì)主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》（簡稱1982年中央19號(hào)文件）。該文件用11000余字的篇幅，系統(tǒng)總結(jié)了新中國成立以來黨在宗教問題上的歷史經(jīng)驗(yàn)，闡明了黨對(duì)宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策。文件指出“尊重和保護(hù)宗教信仰自由，是黨對(duì)宗教問題的基本政策”?！笆谷w信教和不信教的群眾聯(lián)合起來，把他們的意志和力量集中到建設(shè)現(xiàn)代化的社會(huì)主義強(qiáng)國這個(gè)共同目標(biāo)上來，這是我們貫徹執(zhí)行宗教信仰自由政策，處理一切宗教問題的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。文件還要求在憲法和法律范圍內(nèi)充分發(fā)揮愛國宗教團(tuán)體的作用，依法嚴(yán)厲打擊宗教外衣下的違法犯罪活動(dòng)，按照法律程序堅(jiān)決打擊外國宗教敵對(duì)勢力的破壞活動(dòng)。“為了保證宗教活動(dòng)的進(jìn)一步正?；?，國家今后還將按照法律程序，經(jīng)過同宗教界代表人士充分協(xié)商，制定切實(shí)可行的宗教法規(guī)”。這就開啟了改革開放階段宗教事務(wù)管理的法治化序幕。同年12月4日，第五屆全國人大第五次會(huì)議通過現(xiàn)行《憲法》，第36條明確了宗教信仰自由原則，第34條規(guī)定了選舉權(quán)是宗教信徒的基本權(quán)利，為后續(xù)一系列涉宗教國家立法、地方性立法和健全宗教法制提供了憲法依據(jù)。 1990年12月，全國宗教工作會(huì)議討論并修改了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好宗教工作若干問題的通知》（簡稱1991年中央6號(hào)文件）?！锻ㄖ方?000字，首次在中央文件中提出“依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理”，即“政府依法保護(hù)宗教團(tuán)體和寺觀教堂的合法權(quán)益，保護(hù)宗教教職人員履行正常的教務(wù)活動(dòng)，保護(hù)信教群眾正常的宗教活動(dòng)，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動(dòng)制造混亂、違法犯罪，抵制境外敵對(duì)勢力利用宗教進(jìn)行滲透”，且“對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理，是為了使宗教活動(dòng)納入法律法規(guī)和政策的范圍，不是去干預(yù)正常的宗教活動(dòng)和宗教團(tuán)體的內(nèi)部事務(wù)”。這些內(nèi)容成為后來制定的《宗教事務(wù)條例》的重要規(guī)范淵源?！锻ㄖ愤€明確提出“要加強(qiáng)宗教立法工作。國務(wù)院宗教事務(wù)局應(yīng)抓緊起草有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)。各省、自治區(qū)、直轄市也可根據(jù)國家的有關(guān)法律和法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定地方性的有關(guān)宗教事務(wù)的行政法規(guī)”。為落實(shí)6號(hào)文件，當(dāng)時(shí)的國務(wù)院宗教事務(wù)局、民政部于1991年5月印發(fā)了《宗教社會(huì)團(tuán)體登記管理實(shí)施辦法》，國務(wù)院于1994年1月發(fā)布了《宗教活動(dòng)場所管理?xiàng)l例》《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》，國務(wù)院宗教事務(wù)局于1994年4月發(fā)布了《宗教活動(dòng)場所登記辦法》。多地也相繼頒布地方性宗教法規(guī)或地方性政府規(guī)章。 國務(wù)院于2005年3月1日起正式施行《宗教事務(wù)條例》（《宗教活動(dòng)場所管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止）。作為新中國成立后首部調(diào)整宗教關(guān)系的綜合性行政法規(guī)，《條例》以“保障公民宗教信仰自由，維護(hù)宗教和睦與社會(huì)和諧，規(guī)范宗教事務(wù)管理”為立法宗旨，將我國宗教事務(wù)管理法治建設(shè)推進(jìn)到更高階段。全文共7章48條，包括總則（1-5條）、宗教團(tuán)體（6-11條）、宗教活動(dòng)場所（12-26條）、宗教教職人員（27-29條）、宗教財(cái)產(chǎn)（30-37條）、法律責(zé)任（38-46條）和附則（47-48條）。 《條例》制定實(shí)施的現(xiàn)實(shí)意義重大：一是承接《憲法》保障宗教信仰自由的基本原則，規(guī)定我國公民有宗教信仰自由，任何組織或者個(gè)人不得強(qiáng)制公民信或不信宗教，不得歧視信教公民或者不信教公民，大家應(yīng)當(dāng)相互尊重、和睦相處。二是貫徹《憲法》第36條關(guān)于“國家依法保護(hù)正常的宗教活動(dòng)”的規(guī)定精神，要求維護(hù)宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所和信教公民的合法權(quán)益。三是規(guī)定了宗教團(tuán)體可按章程活動(dòng)、指導(dǎo)教務(wù)等；宗教活動(dòng)場所能開展正常宗教活動(dòng)、進(jìn)行內(nèi)部管理等；宗教院校可設(shè)立并按規(guī)定進(jìn)行教學(xué)等，其相關(guān)合法權(quán)益都受法律保護(hù)。四是規(guī)定了國家機(jī)關(guān)對(duì)宗教事務(wù)的行政管理權(quán)和相應(yīng)程序，包括宗教事務(wù)部門對(duì)宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場所的設(shè)立、變更等進(jìn)行審批管理，對(duì)宗教活動(dòng)、宗教教職人員等進(jìn)行監(jiān)督，相關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)管理宗教領(lǐng)域的財(cái)務(wù)、治安、消防、建設(shè)等事務(wù)。五是《條例》承接并細(xì)化了《憲法》關(guān)于宗教信仰自由的原則性規(guī)定，又為國家和地方宗教行政管理部門制定行政規(guī)章和相關(guān)規(guī)范性文件提供了基本依據(jù)。 二、《條例》修訂實(shí)施是 新時(shí)代宗教事務(wù) 依法治理的基石 黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”的重要戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，指出要“高舉民族大團(tuán)結(jié)旗幟，依法妥善處置涉及民族、宗教等因素的社會(huì)問題，促進(jìn)民族關(guān)系、宗教關(guān)系和諧”。習(xí)近平總書記在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上指出：“依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理，是世界大多數(shù)國家的通行做法，也是引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的必由之路。盡管宗教信仰是個(gè)人的私事，但宗教界人士和信教群眾首先是國家公民，宗教團(tuán)體、宗教場所、宗教活動(dòng)涉及公共利益，遵守憲法法律是公民的基本義務(wù)，不允許有法外之地、法外之人、法外之教。要堅(jiān)持保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪的原則?！绷?xí)近平總書記在2016年4月召開的全國宗教工作會(huì)議上科學(xué)分析了宗教工作面臨的形勢和任務(wù)，深刻闡明了宗教工作的一系列重大理論和實(shí)踐問題，強(qiáng)調(diào)提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，切實(shí)維護(hù)宗教界人士合法權(quán)益，依法正確處理宗教領(lǐng)域各種矛盾和問題是新形勢下宗教健康發(fā)展的關(guān)鍵。 為了貫徹落實(shí)黨的宗教工作基本方針和習(xí)近平總書記關(guān)于宗教工作的重要論述，順應(yīng)宗教工作新形勢新變化，著力解決宗教事務(wù)管理面臨的新挑戰(zhàn)新問題，經(jīng)過科學(xué)、民主、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难凶h起草，新修訂的《宗教事務(wù)條例》自2018年2月1日起施行，內(nèi)容增加到9章77條，新增了宗教院校（11-26條）和宗教活動(dòng)（40-48條）兩章，并對(duì)其他章節(jié)的大部分條款作了與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)范化、精確化完善。后續(xù)國家宗教事務(wù)局又在新修訂《條例》基礎(chǔ)上制定了《宗教團(tuán)體管理辦法》《宗教教職人員管理辦法》《宗教院校管理辦法》《宗教活動(dòng)場所財(cái)務(wù)管理辦法》《宗教活動(dòng)場所管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)管理辦法》等部門規(guī)章，構(gòu)建了以《條例》為核心的宗教方面的法規(guī)體系，并體現(xiàn)出五個(gè)顯著特點(diǎn)： 一是立法理念創(chuàng)新。貫徹中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議和全國宗教工作會(huì)議精神，堅(jiān)持在法治軌道上對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理。從遵守憲法法律是公民的基本義務(wù)，國法大于教規(guī)，教民首先是公民，不允許有法外之地、法外之人、法外之教的基本立場出發(fā)，堅(jiān)持立改廢釋并舉，發(fā)揮宗教立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，提高宗教法律法規(guī)的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。 二是細(xì)化制度保障。新修訂《條例》不僅在總則部分細(xì)化保障公民宗教信仰自由的內(nèi)容，而且增設(shè)“宗教院?！薄白诮袒顒?dòng)”兩章23條具體規(guī)范，對(duì)宗教院校的各項(xiàng)事務(wù)和宗教團(tuán)體舉辦宗教活動(dòng)及信教公民參加宗教活動(dòng)詳加規(guī)范。第39條還特別明確對(duì)宗教教職人員的權(quán)利保護(hù)，具有很強(qiáng)的可執(zhí)行性。 三是注重系統(tǒng)治理。針對(duì)特殊復(fù)雜的各級(jí)各類宗教關(guān)系，新修訂《條例》提出了保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪五條原則；明確規(guī)定各級(jí)人民政府建立健全宗教工作機(jī)制，保障工作力量和必要的工作條件；任何組織或者個(gè)人不得利用宗教進(jìn)行危害國家安全的活動(dòng)，不得宣揚(yáng)、支持、資助宗教極端主義，不得利用宗教破壞民族團(tuán)結(jié)、分裂國家和進(jìn)行恐怖活動(dòng)，對(duì)已經(jīng)構(gòu)成違法犯罪者，分門別類依法承擔(dān)刑事、行政、民事責(zé)任。 四是立足難題解決。長期以來，宗教財(cái)產(chǎn)的范圍、歸屬和宗教組織的性質(zhì)權(quán)責(zé)都是各國涉宗教法律調(diào)整規(guī)范的難點(diǎn)所在。新修訂《條例》明確保護(hù)合法宗教財(cái)產(chǎn)，要求宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場所執(zhí)行國家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)制度，并接受核查審計(jì)，依法納稅。例如，新修訂《條例》第49條規(guī)定：“宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場所對(duì)依法占有的屬于國家、集體所有的財(cái)產(chǎn)，依照法律和國家有關(guān)規(guī)定管理和使用；對(duì)其他合法財(cái)產(chǎn)，依法享有所有權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！蓖瑫r(shí)，新修訂《條例》首創(chuàng)了由宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場所三種法人類型構(gòu)成的綜合宗教法人制度，要求宗教團(tuán)體依社會(huì)團(tuán)體法人形式辦理登記、制定章程、開展活動(dòng)，宗教活動(dòng)場所依捐助法人形式管理宗教財(cái)產(chǎn)和開展活動(dòng)，宗教院校依事業(yè)單位法人形式進(jìn)行招生、授予學(xué)位、培訓(xùn)管理、財(cái)務(wù)管理等。 五是全面依法治網(wǎng)。信息發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)出版、傳經(jīng)布道、法事法會(huì)、捐贈(zèng)流通等品目繁多的網(wǎng)絡(luò)宗教行為，為我國依法管理宗教事務(wù)帶來了挑戰(zhàn)。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)宗教行為的交互性、開放性、虛擬性、參與性、隨機(jī)性，新修訂《條例》從互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的主體和內(nèi)容兩方面夯實(shí)管理效能，并用專門條款對(duì)相關(guān)主體的法律責(zé)任予以規(guī)定。相關(guān)內(nèi)容后來又被《互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)管理辦法》進(jìn)一步細(xì)化了。 三、與時(shí)俱進(jìn) 增強(qiáng)宗教事務(wù)治理 法治化水平 全面審視當(dāng)前我國宗教事務(wù)治理體系，大約存在以下四個(gè)層次的制度規(guī)范：第一層是以《宗教事務(wù)條例》及其配套規(guī)章為核心，加上地方性宗教法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的“法律制度規(guī)范”；第二層是國家和地方宗教事務(wù)部門依法制定的各級(jí)各類管理制度和規(guī)范性文件構(gòu)成的“管理制度規(guī)范”；第三層是由全國性宗教團(tuán)體和地方宗教團(tuán)體制定的“團(tuán)體制度規(guī)范”；第四層是宗教活動(dòng)場所管理組織、宗教院校制定的“場所（院校）制度規(guī)范”。這些制度規(guī)范統(tǒng)一在黨的宗教工作基本方針及宗教政策指引下調(diào)整關(guān)系、發(fā)揮作用。 黨的十八大以來，本著固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)的原則，這四個(gè)層次的制度規(guī)范都被與時(shí)俱進(jìn)加以完善，并取得顯著成效。在法律制度規(guī)范層面，構(gòu)建起“中央+地方”“一般+特殊”的科學(xué)立法模式，為貫徹落實(shí)《憲法》《民法典》和《宗教事務(wù)條例》，制定了一系列配套行政規(guī)章，宗教法律規(guī)范體系更加完備，宗教事務(wù)的法律保障日益健全，宗教事務(wù)依法治理的統(tǒng)一性、融貫性和協(xié)調(diào)性得到強(qiáng)化，相關(guān)司法解釋在涉宗教案件解決中發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。在管理制度規(guī)范層面，國家宗教事務(wù)局頒布實(shí)施了《宗教活動(dòng)場所設(shè)立審批和登記辦法》等一系列管理制度，一些省、自治區(qū)、直轄市宗教管理部門制定了宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所、宗教院校和宗教財(cái)產(chǎn)管理的制度規(guī)范化指引。在團(tuán)體制度規(guī)范層面，全國性宗教團(tuán)體積極作為，以“立、改、廢”方式完善宗教團(tuán)體內(nèi)部管理制度。如基督教全國兩會(huì)全面修訂了《中國基督教教會(huì)規(guī)章》，并在規(guī)章章程的基礎(chǔ)上，制定了教會(huì)行為規(guī)范、義工服務(wù)規(guī)范、宗教慈善規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)宗教自律和推進(jìn)民主辦教，并為之提供制度保障。在場所（院校）制度規(guī)范層面，按照《宗教事務(wù)條例》和《宗教活動(dòng)場所管理辦法》《宗教院校管理辦法》，有條件的宗教活動(dòng)場所和宗教院校都制定完善了其內(nèi)部制度和具體規(guī)則。 當(dāng)前，宗教方面的一系列法規(guī)制度已經(jīng)頒布實(shí)施，具有其嚴(yán)肅性與權(quán)威性，面對(duì)宗教事務(wù)治理的新情況新問題仍有優(yōu)化空間。以《宗教活動(dòng)場所管理辦法》實(shí)施情況為例，其對(duì)管理和監(jiān)督組織的規(guī)定可進(jìn)一步細(xì)化，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代宗教活動(dòng)場所慈善行為合法性認(rèn)定需更明確，宗教方面知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)面臨問題，宗教團(tuán)體工作人員社保也需進(jìn)一步明確。 為推動(dòng)宗教事務(wù)治理法治化深入發(fā)展，建議采取積極舉措，一方面，進(jìn)一步推進(jìn)宗教工作法治化進(jìn)程，在立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督和保障各環(huán)節(jié)完善；另一方面制定或修訂配套性規(guī)范文件，由省級(jí)宗教事務(wù)部門和全國性宗教團(tuán)體在國家宗教事務(wù)局指導(dǎo)下進(jìn)行，并提供指引和制度范本。 [作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院教授。本文由2022年度國家社科基金重大項(xiàng)目《習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)及其理論闡釋研究》（22&ZD198）、國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系研究》（22AZD059）支持] 本文原載于《中國宗教》雜志2025年第3期 本文轉(zhuǎn)載于微信號(hào)“微言宗教”
